Rahmenvereinbarungen: Warum der veröffentlichte Wert kein Umsatz ist

Eine Zuschlagsbekanntmachung meldet, dass ein Unternehmen eine Rahmenvereinbarung über Büromöbel im Wert von mehreren Millionen Euro gewonnen hat. Der Hersteller, der sie liest, schließt daraus, dass dieses Unternehmen Büromöbel für mehrere Millionen Euro an diesen Auftraggeber verkauft. Meist ist das nicht der Fall. Die Zahl ist eine Obergrenze dessen, was der Auftraggeber über mehrere Jahre bestellen darf, womöglich bei mehreren Lieferanten, und die tatsächlichen Bestellungen kommen später und sind überwiegend unsichtbar.

Einfach gesagt: Eine Rahmenvereinbarung ist eine vorab geprüfte Einkaufsliste, kein Kauf. Ihr veröffentlichter Wert ist das Maximum, das der Auftraggeber über die gesamte Laufzeit ausgeben darf, aufgeteilt auf alle Lieferanten der Rahmenvereinbarung. Behandeln Sie ihn als Absichtserklärung und als Nachweis der Eignung, niemals als Umsatz.

Was eine Rahmenvereinbarung ist

Art. 33 der Richtlinie 2014/24/EU definiert eine Rahmenvereinbarung als Vereinbarung zwischen einem oder mehreren öffentlichen Auftraggebern und einem oder mehreren Wirtschaftsteilnehmern, die die Bedingungen für die Aufträge festlegt, die während eines bestimmten Zeitraums vergeben werden sollen, insbesondere in Bezug auf den Preis und gegebenenfalls die in Aussicht genommene Menge. Die Laufzeit beträgt „mit Ausnahme angemessen begründeter Sonderfälle“ maximal vier Jahre. In den Sektoren (Wasser, Energie, Verkehr, Postdienste) erlaubt die Richtlinie 2014/25/EU unter derselben Ausnahme acht Jahre.

Die tatsächlich im Rahmen einer Rahmenvereinbarung vergebenen Aufträge werden üblicherweise Einzelaufträge oder Abrufe genannt. Die Erwägungsgründe der Richtlinie machen die zeitliche Abfolge deutlich: Einzelaufträge müssen vor dem Ende der Rahmenvereinbarung vergeben werden, ein Einzelauftrag selbst darf aber über dieses Ende hinauslaufen.

Ein Lieferant oder mehrere

Art. 33 unterscheidet zwei Formen. Bei einem einzigen Lieferanten werden Einzelaufträge im Rahmen der vereinbarten Bedingungen vergeben, und der Auftraggeber kann den Lieferanten bei Bedarf schriftlich auffordern, sein Angebot zu vervollständigen. Bei mehreren Lieferanten hat der Auftraggeber drei Möglichkeiten, Bestellungen zu platzieren:

• direkte Vergabe nach den Bedingungen der Rahmenvereinbarung, ohne erneuten Wettbewerb;
• eine Mischform, bei der einige Bestellungen direkt und andere nach einem Wettbewerb zwischen den Lieferanten vergeben werden;
• erneuter Wettbewerb zwischen den Lieferanten für jede Bestellung, wenn nicht alle Bedingungen vorab festgelegt wurden (ein „Miniwettbewerb“).

Bei einer Rahmenvereinbarung mit mehreren Lieferanten garantiert die Aufnahme in die Rahmenvereinbarung nichts. Ein Lieferant kann einen Platz erhalten und in vier Jahren keine einzige Bestellung bekommen.

Warum der veröffentlichte Wert in die Irre führt

Er ist eine Obergrenze, keine Prognose

In eForms-Bekanntmachungen können für ein Los drei Werte erscheinen: der geschätzte Wert des Auftraggebers (BT-27), der Wert des erfolgreichen Angebots (BT-720) und bei Rahmenvereinbarungen der Höchstwert der Rahmenvereinbarung: BT-271 in der Beschreibung des Loses und BT-709 in den Ergebnissen einer Zuschlagsbekanntmachung, berechnet auf Grundlage der erfolgreichen Angebote. Der Höchstwert der Rahmenvereinbarung ist die rechtliche Obergrenze für die gesamte Laufzeit. Auftraggeber setzen ihn bewusst hoch an, denn eine Überschreitung würde ein neues Verfahren erfordern, während eine geringere Ausgabe keine Folgen hat.

Er umfasst die gesamte Laufzeit

Vier Jahre möglicher Bestellungen werden als eine Zahl veröffentlicht. Eine Zahl, die nach einem großen Jahresgeschäft aussieht, ist pro Jahr bestenfalls ein Viertel davon.

Er wird geteilt

Bei mehreren Lieferanten in der Rahmenvereinbarung ist die Obergrenze die Summe für alle. Nichts in der Bekanntmachung sagt, wie sie aufgeteilt wird, und über die Aufteilung wird Bestellung für Bestellung entschieden.

Er kann viele Auftraggeber abdecken

Zentrale Beschaffungsstellen vergeben Rahmenvereinbarungen im Namen anderer Behörden. Die Obergrenze bündelt dann den möglichen Bedarf aller Behörden, die die Rahmenvereinbarung nutzen dürfen – von denen die meisten nie daraus abrufen werden.

Die Einzelaufträge werden meist nicht veröffentlicht

Art. 50 Abs. 2: Bei Aufträgen, die auf einer Rahmenvereinbarung beruhen, „brauchen die öffentlichen Auftraggeber nicht für jeden Einzelauftrag, der aufgrund dieser Vereinbarung vergeben wird, eine Bekanntmachung mit den Ergebnissen des jeweiligen Vergabeverfahrens zu übermitteln“; die Mitgliedstaaten können stattdessen zusammengefasste Bekanntmachungen vorsehen, die innerhalb von 30 Tagen nach Ende jedes Quartals versandt werden. In der Praxis wird der Zuschlag für die Rahmenvereinbarung veröffentlicht, die tatsächlichen Umsätze nicht.

Wie Sie Werte von Rahmenvereinbarungen lesen

Nutzen Sie die Bekanntmachung, um Fakten festzustellen, und wagen Sie erst danach eine vorsichtige Schätzung.

Fakten, die die Bekanntmachung liefert. Der Auftraggeber beabsichtigt, diese Kategorie bis zu vier Jahre lang zu kaufen. Er hat diesen Lieferanten (oder diese Lieferanten) hinsichtlich Preis und Leistungsfähigkeit vorab geprüft. Auftraggeber und Lieferant werden für die Laufzeit eine aktive Geschäftsbeziehung mit bekanntem Enddatum haben. Die Zahl der eingegangenen Angebote zeigt Ihnen, wie umkämpft der Platz war.

Eine vorsichtige Schätzung. Teilen Sie den Höchstwert der Rahmenvereinbarung durch die Zahl der Jahre, dann durch die Zahl der Lieferanten im Los, und nehmen Sie dann einen Abschlag vor, weil Obergrenzen hoch angesetzt werden. Das Ergebnis ist eine grobe Obergrenze für den Jahresumsatz eines Lieferanten aus dieser Rahmenvereinbarung, kein Erwartungswert. Ist der Auftraggeber eine zentrale Beschaffungsstelle, nehmen Sie einen weiteren Abschlag vor. Wenn Sie die tatsächliche Zahl brauchen, liefert die Bekanntmachung sie nicht; die Jahresabschlüsse des Lieferanten oder die Ausgabendaten des Auftraggebers vielleicht schon.

Vergleichen Sie die drei Werte. Sind sowohl der geschätzte Wert als auch der Angebotswert vorhanden und ist der Angebotswert deutlich niedriger, hat der Lieferant aggressiv geboten oder der Auftraggeber zu hoch geschätzt. Ist nur ein Höchstwert der Rahmenvereinbarung vorhanden, sehen Sie eine Obergrenze und sonst nichts. Platzhalter wie 0 oder 1 erscheinen, wenn ein Auftraggeber überhaupt keine Zahl veröffentlichen will.

Warum Rahmenvereinbarungen für einen Hersteller trotzdem zählen

Der Wert ist der am wenigsten nützliche Teil eines Zuschlags für eine Rahmenvereinbarung. Nützlich ist, was er über den Gewinner aussagt:

• Er hat ein Sortiment und eine Preisliste, die in Ihrer Kategorie eine förmliche Bewertung bestanden haben;
• er hat eine mehrjährige Geschäftsbeziehung mit einem institutionellen Auftraggeber, oft mit erneutem Wettbewerb, der neue Produkte und bessere Preise belohnt;
• die Rahmenvereinbarung wird zu einem bekannten Zeitpunkt neu ausgeschrieben, und dann suchen der Auftraggeber und jeder Lieferant der Rahmenvereinbarung nach einem Vorteil.

Ein Distributor in einer Rahmenvereinbarung mit mehreren Lieferanten und Miniwettbewerben hat einen direkten, rechtmäßigen Anreiz, einen neuen Hersteller aufzunehmen, mit dessen Produkten er den nächsten Einzelauftrag gewinnen kann. Das ist ein weit besserer Gesprächseinstieg als der veröffentlichte Wert.

Was das für einen Hersteller bedeutet

Wenn Sie einen Zuschlag für eine Rahmenvereinbarung in Ihrer Kategorie sehen, fragen Sie nicht „Wie viel haben sie verkauft?“. Stellen Sie drei andere Fragen. Ist der Gewinner ein Wiederverkäufer (ein Vertriebsweg) oder ein Hersteller (ein Wettbewerber)? Wie viele Lieferanten teilen sich die Rahmenvereinbarung, und wird für Bestellungen der Wettbewerb neu eröffnet? Wann endet sie? Die erste Antwort sagt Ihnen, ob Sie mit ihnen sprechen sollten, die zweite, was sie von Ihnen brauchen, und die dritte, wann.