Zamawiający a podmiot zamawiający: kto kupuje w unijnych zamówieniach publicznych
Zamawiający to podmiot publiczny kupujący według dyrektywy 2014/24/UE; podmiot zamawiający kupuje dla sektorów wody, energii, transportu i usług pocztowych.
Tomasz Kowal · Data and public procurement
Aktualizacja: 8 listopada 2026 · 4 min czytania
Zamawiający (contracting authority) to nabywca publiczny w rozumieniu dyrektywy 2014/24/UE: „the State, regional or local authorities, bodies governed by public law or associations formed by one or more such authorities or one or more such bodies governed by public law” (art. 2 ust. 1 pkt 1). Podmiot zamawiający (contracting entity; w polskiej ustawie zamawiający sektorowy) to nabywca w rozumieniu dyrektywy 2014/25/UE, który kupuje na potrzeby sektorów wody, energii, transportu lub usług pocztowych; może nim być przedsiębiorstwo publiczne, a nawet prywatna spółka mająca szczególne lub wyłączne prawa.
Mówiąc prościej: ministerstwa, gminy, szpitale publiczne i uczelnie są zamawiającymi i stosują pełne przepisy o zamówieniach publicznych. Wodociągi, operatorzy sieci, koleje i operatorzy pocztowi są podmiotami zamawiającymi i stosują odrębny, łagodniejszy zestaw zasad. Centralni zamawiający to zamawiający, którzy kupują jednocześnie dla wielu innych.
Skąd się wzięły
Zamawiający. Dyrektywa 2014/24/UE dzieli ich na dwie grupy. „Central government authorities” to te wymienione w jej załączniku I (art. 2 ust. 1 pkt 2); każdy inny zamawiający jest zamawiającym „sub-central”, czyli niższego szczebla (pkt 3). Podział wyznacza próg: od 1 stycznia 2026 r. dostawy i usługi trzeba ogłaszać w całej UE od 140 000 EUR w przypadku administracji centralnej i od 216 000 EUR w przypadku zamawiających niższego szczebla (rozporządzenie delegowane (UE) 2025/2152, zmieniające art. 4).
Podmioty prawa publicznego (pkt 4) to podmioty utworzone w celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym „not having an industrial or commercial character”, mające osobowość prawną i finansowane w przeważającej części przez państwo lub inne podmioty publiczne albo podlegające ich nadzorowi zarządczemu, albo mające organ, którego ponad połowę członków one powołują. To kryterium obejmuje większość szpitali publicznych, uczelni i agencji publicznych.
Podmioty zamawiające. Dyrektywa 2014/25/UE, art. 4, obejmuje zamawiających i przedsiębiorstwa publiczne prowadzące jedną z działalności z art. 8–14 (gaz i ciepło, energia elektryczna, woda, usługi transportowe, porty i lotniska, usługi pocztowe, wydobycie ropy, gazu i węgla), a także podmioty prywatne prowadzące je „on the basis of special or exclusive rights”. Próg dla dostaw i usług wynosi od 1 stycznia 2026 r. 432 000 EUR (rozporządzenie delegowane (UE) 2025/2150).
Centralni zamawiający. Art. 2 ust. 1 pkt 16 dyrektywy 2014/24/UE definiuje centralnego zamawiającego jako „a contracting authority providing centralised purchasing activities”. Art. 37 pozwala państwom członkowskim umożliwić zamawiającym albo nałożyć na nich obowiązek kupowania za ich pośrednictwem; dyrektywa 2014/25/UE ma odpowiednik w art. 2 pkt 12 i art. 55.
Dlaczego to ważne dla producenta
- Sektor użyteczności publicznej kupuje według łagodniejszych zasad. Podmiot zamawiający może swobodnie wybrać procedurę negocjacyjną z uprzednim zaproszeniem do ubiegania się o zamówienie (2014/25, art. 44 ust. 2); zamawiający może negocjować tylko w wymienionych sytuacjach (2014/24, art. 26 ust. 4). Zamówienia na działalność, którą Komisja uznała za „directly exposed to competition”, wychodzą poza zakres dyrektywy (2014/25, art. 34 i 35), więc część zakupów energetycznych nigdy nie trafia do TED.
- Rodzaj zamawiającego wskazuje segment. Podmiotem prawa publicznego może być szpital, uczelnia albo publiczny instytut badawczy. To, kto jest zamawiającym, mówi o użytkowniku końcowym więcej niż sam kod CPV.
- Centralni zamawiający skupiają popyt. Jedna umowa ramowa może obsługiwać setki zamawiających. We Włoszech dekret z mocą ustawy 66/2014, art. 9, wymienia wśród soggetti aggregatori Consip oraz po jednym centralnym zamawiającym na region, o ile taki utworzono. W Polsce art. 47 i 48 ustawy Prawo zamówień publicznych pozwalają Prezesowi Rady Ministrów lub ministrowi wyznaczyć centralnego zamawiającego dla administracji rządowej. Wykonawcy tych umów ramowych to często dystrybutorzy, do których warto się zwrócić.
- Status nie zawsze jest oczywisty. Trybunał Sprawiedliwości orzekł w sprawie Oymanns (C-300/07), że niemieckie ustawowe kasy chorych są podmiotami prawa publicznego (wyrok stosował dyrektywę z 2004 r., której definicję przejęła dyrektywa z 2014 r.), i to jeden z powodów, dla których ich przetargi na umowy rabatowe na leki pojawiają się w TED. Szpitalne grupy zakupowe zorganizowane jako spółki prywatne oraz szpitale prywatne mogą nie mieścić się w definicji; ich status traktujemy jako kwestię do oceny w każdym przypadku osobno.
W bazie dowodów Cresques 36 397 różnych zamawiających publicznych z 30 krajów opublikowało ogłoszenia o udzieleniu zamówienia od listopada 2023 r. (zobacz /methodology).
Przykład
Regionalny organ ochrony zdrowia prowadzi umowę ramową na opatrunki w imieniu swoich dwunastu szpitali. Ogłoszenie wskazuje ten organ jako zamawiającego, wymienia dwanaście uczestniczących szpitali i pokazuje trzech wykonawców w każdej części. W tym samym kwartale regionalne przedsiębiorstwo wodociągowe udziela zamówienia na kształtki rurowe po procedurze negocjacyjnej z uprzednim zaproszeniem do ubiegania się o zamówienie. Pierwszy to zamawiający działający jako centralny zamawiający; drugi to podmiot zamawiający w rozumieniu dyrektywy sektorowej. Producent kształtek, który czyta tylko ogłoszenia z ochrony zdrowia, całkowicie przeoczy przedsiębiorstwo wodociągowe.
Powiązane pojęcia
Pytania
- Czym różni się zamawiający od podmiotu zamawiającego?
- Zamawiający to organ państwowy, regionalny lub lokalny, podmiot prawa publicznego albo ich związek, kupujący według dyrektywy 2014/24/UE. Podmiot zamawiający kupuje na potrzeby gazu, ciepła, energii elektrycznej, wody, transportu, portów i lotnisk, usług pocztowych lub wydobycia paliw według dyrektywy 2014/25/UE i może nim być przedsiębiorstwo publiczne albo prywatna firma ze szczególnymi lub wyłącznymi prawami.
- Czy szpital publiczny jest zamawiającym?
- Zwykle tak. Szpital będący własnością publiczną lub finansowany ze środków publicznych spełnia zazwyczaj trzy kryteria podmiotu prawa publicznego: cel w interesie ogólnym o charakterze innym niż przemysłowy lub handlowy, osobowość prawną oraz finansowanie lub kontrolę publiczną. Szpitale prywatne co do zasady ich nie spełniają, więc status trzeba sprawdzać indywidualnie.
- Jakie progi unijne obowiązują w latach 2026 i 2027?
- Dla dostaw i usług: 140 000 EUR dla administracji centralnej i 216 000 EUR dla zamawiających niższego szczebla (rozporządzenie delegowane (UE) 2025/2152) oraz 432 000 EUR dla podmiotów zamawiających w sektorach użyteczności publicznej (rozporządzenie delegowane (UE) 2025/2150). Roboty budowlane: 5 404 000 EUR. Wszystkie od 1 stycznia 2026 r., bez VAT.
- Czym jest centralny zamawiający?
- To zamawiający, który na stałe kupuje dla innych zamawiających albo udziela zamówień i zawiera umowy ramowe, z których mogą oni korzystać (dyrektywa 2014/24/UE, art. 2 ust. 1 pkt 16 i art. 37). Jedno udzielone przez niego zamówienie może objąć zapotrzebowanie setek zamawiających.
- Czy niemieckie ustawowe kasy chorych są zamawiającymi?
- Trybunał Sprawiedliwości orzekł w sprawie C-300/07 (Oymanns, 2009), że niemieckie ustawowe kasy chorych są podmiotami prawa publicznego, a więc zamawiającymi. To jeden z powodów, dla których ich przetargi na umowy rabatowe na leki pojawiają się w TED. Szpitalne grupy zakupowe działające jako spółki prywatne wymagają osobnej oceny.
